Дмитрий Маркушевский. КАК ОБУСТРОИТЬ БЕЛАРУСЬ. Флэшбэк

На совещании по актуальным вопросам развития Беларуси президент дал указания по решению задач в сфере экономики, социальной защиты, внутренней безопасности, внешней политики и союзных отношений с Россией.

Поднятые президентом вопросы не теряют актуальности из года в год. И не только они. Прошедшее совещание дает повод взглянуть на процессы развития государства. Чтобы охватить тенденции, возьмем за точку отсчета 2011 год — начало предыдущего президентского срока.

На фоне заявлений политического руководства о необходимости реформы органов госуправления была подготовлена и принята Программа деятельности правительства на 2011-2015 годы. В программу, в частности, вошли задачи по повышению эффективности государственного управления, обеспечению прозрачности деятельности органов государственной власти, активному внедрению государственно-частного партнерства и переходу к системе, основанной на рыночных механизмах косвенного регулирования и показателях экономической эффективности.

В связи с экономическим кризисом поставленные цели и задачи отошли на второй план. Лишь в 2015-2016 годах проведение жесткой налогово-бюджетной и денежно-кредитной политики содействовало макроэкономической стабилизации, однако центральной проблемой остался поиск средств на покрытие государственных расходов, в том числе на поддержание зарплаты госслужащим на достойном уровне.

Вместо планомерной оптимизации функций государственных органов было решено перейти к жесткой экономии, сократить количество чиновников и усилить дисциплину. Эти тенденции сохранились. То есть, система госуправления не подвергалась структурным преобразованиям, а лишь усиливала свою одностороннюю направленность сверху вниз.

Да и в целом сложившееся политическое устройство не предполагает эффективного участия граждан, общественных институтов и коммерческих организаций в процессах принятия решений в государстве как на национальном, так и на местном уровне, несмотря на практику проведения «горячих» телефонных линий и личных приемов граждан чиновниками.

Принятые меры по развитию электронного правительства в основном сфокусированы на внутреннем и межведомственном документообороте и не содействуют инклюзивности и транспарентности.

При органах власти появились общественные советы, однако их полномочия весьма ограничены и не позволяют полноценно выполнять функции общественного контроля.

В некоторых населенных пунктах Беларуси появились предусмотренные Конституцией органы территориального общественного самоуправления, которые могли бы способствовать лучшей защите и продвижению интересов местного населения. Однако в ряде случаев создание и деятельность этих органов патронировали местные власти, лишая их независимости.

Основным субъектом нормотворчества остается президент, издающий акты, имеющие силу закона.

Законопроекты, рассматриваемые парламентом, готовит, в основном, правительство. Внедряется практика предварительной оценки регуляторного воздействия законопроектов, затрагивающих интересы бизнеса.

Начатая в 2011 году реформа судебной системы не снизила зависимость судей и адвокатов от президента и исполнительной власти. В результате реформы были упрощены судебные процедуры, сокращены гарантии прав обвиняемых и усилен обвинительный уклон в судебной деятельности.

В ходе реформы правоохранительных органов несколько изменилась структура Министерства внутренних дел и в подчинении президента был создан Следственный комитет, принявший соответствующие функции от МВД и других органов.

В качестве основной задачи правоохранительных органов остается борьба с коррупцией, однако наряду с ужесточением наказаний и публичным порицанием коррупционеров не приняты действенные меры по ликвидации коррупциогенных факторов, в частности, в сфере государственных закупок. Практика президентского помилования коррупционеров при компенсации ущерба государству подрывает эффективность борьбы с коррупцией.

В вооруженных силах особое внимание уделялось подготовке кадров и оптимизации организационной структуры, развитию сил специальных операций. Со второй половины 2016 года введена альтернативная служба, для прохождения которой, однако, требуются веские основания.

Организациями военно-промышленного комплекса было запущено производство новых видов вооружения и военной техники. В то же время в связи с ограниченностью средств технический потенциал армии в целом продолжал снижаться в силу старения техники, в основном, оставшейся в Беларуси со времен СССР.

В промышленности прошла точечная модернизация, практически не затронув процессов управления предприятиями с государственным участием.

Изменения в сфере труда были направлены на усиление дисциплины в ущерб правам работников. Наиболее серьезные изменения произошли в деревообрабатывающей отрасли, где в 2012 году по декрету президента все работники были переведены на контрактную форму найма с угрозой суровых штрафных санкций за малейшее нарушение или досрочное расторжение контракта. В 2016 г. президент отменил этот декрет.

В практике налогообложения проведен ряд изменений, направленных на упрощение расчета и выплаты некоторых налогов и сборов.

Введенный сбор на финансирование государственных расходов («декрет о тунеядцах») не решил заявленную задачу стимулирования трудоспособных граждан к трудовой деятельности, однако создал дополнительные условия для волюнтаризма местных органов власти и привел к негативным экономическим последствиям для безработных и других незащищенных групп населения, вызвал протесты в обществе.

Система социальной защиты стала перестраиваться с учетом требований Конвенции о правах инвалидов, которую Беларусь подписала в 2015 году. Одновременно проведен ряд изменений, направленных, в первую очередь, на экономию бюджетных средств. Началась практика государственных заказов на оказание социальных услуг негосударственными организациями.

Повышен пенсионный возраст и введены новые правила учета трудового стажа для начисления пенсии. Среди наиболее уязвимых групп оказались военнослужащие и женщины, ухаживающие за детьми или престарелыми родителями и инвалидами.

Качество услуг в сфере здравоохранения выросло, как и продолжительность жизни населения, однако сами услуги остаются доступны не всем гражданам.

Программа среднего образования неоднократно изменялась, вместе с тем качество школьного образования продолжает подвергаться критике.

Высшее образование недостаточно сориентировано на требования рынка труда, о чем свидетельствует работа не по специальности и безработица среди выпускников вузов. Начатые шаги по присоединению к Болонскому процессу буксовали, в частности, из-за низкого уровня академической свободы и студенческого самоуправления.

С целью улучшения работы жилищно-коммунального хозяйства проведены локальные эксперименты по реорганизации оказания коммунальных услуг, не получившие, однако, широкого распространения. На основании рекомендаций Международного валютного фонда началось повышение тарифов на ЖКУ, с целью отказа от их субсидирования. Предприняты шаги по повышению прозрачности начисления стоимости услуг, однако остался закрытым порядок формирования тарифов, вызывающий недоверие потребителей.

Местные органы власти и управления были наделены дополнительными полномочиями по контролю за работой руководства товариществ собственников, что создает почву для конфликта интересов собственников и председателей товариществ.

Реформаторские предложения правительства, государственных учреждений, бизнеса, негосударственных организаций и отдельных экспертов, а также рекомендации международных организаций неоднократно отвергались президентом, особенно если они затрагивали систему государственного управления.

Беларусь стала позиционировать себя в роли своеобразного связующего звена между Евросоюзом и Евразийским экономическим сообществом, используя богатый опыт лавирования между ЕС и Россией, а также в качестве важной площадки для переговоров по поводу ситуации в Украине.

Результаты масштабных проектов международной технической помощи, направленных на развитие эффективного и инклюзивного государственного управления, выхолащиваются еще на этапе планирования и реализации за счет искусственного сужения круга стэйкхолдеров.

Негосударственные акторы отмечают, что государство работает, как глухой черный ящик, где внутренние компоненты или логика неизвестны, в то время как представители властей указывают на то, что граждане не могут формулировать и продвигать свои идеи должным образом — ни по существу, ни по форме.

В результате межсекторный диалог напоминает битву убеждений, а не дебаты между обоснованными позициями. Власти не могут учесть пожелания бизнеса и общественности, и это в свою очередь подрывает эффективность государственной политики и программ и ведет к экономической нестабильности и социальной напряженности.

Вместе с тем, несмотря на кризис в экономике и практическое отсутствие реформ в стране, в международном рейтинге по условиям ведения бизнеса (Doing Business) Беларусь поднялась на 37-е место в 2016 году среди 190 стран, в частности, благодаря внедрению следующих практик: система «одно окно» при подключении к электроснабжению; упрощение процесса регистрации собственности; система кредитных историй; усиление защиты прав миноритарных инвесторов; усиление требований к корпоративной прозрачности. 

В то же время место Беларуси в этом и других рейтингах могло быть гораздо выше.

Реформа системы госуправления является ключевой для развития страны и в перспективе позволяет повысить конкурентоспособность и эффективность национальной экономики, улучшить эффективность и прозрачность использования бюджетных (общественных) средств, а также выстроить справедливую и клиентоориентированную систему социальной защиты.

Именно реформа системы госуправления является залогом и необходимым этапом для реализации других реформ, в частности, в экономике и социальной сфере, так как способствует выстраиванию в государственном аппарате оптимальных структур для принятия решений, что в конечном итоге ведет к повышению качества разработки и реализации государственной политики.

 

 

* Статья подготовлена по материалам, собранным для BIIM (Белорусская международная встреча имплементоров).

 

Мнения колумнистов могут не совпадать с мнением редакции. Приглашаем читателей обсуждать статьи на форуме, предлагать для участия в проекте новых авторов или собственные «Мнения».