Обновленная политика соседства ЕС: за стабильность старыми методами

18 ноября Европейская комиссия совместно с высоким представителем по внешней политике и безопасности ЕС выпустили совместное коммюнике об обновленной Европейской политике соседства (ЕПС) — рамочной программе сотрудничества со странами-соседями Евросоюза.

Некоторые наблюдатели уже заявили о том, что ЕС отошел от своих прежних принципов и сделал акцент на экономическом развитии своей периферии и решении вопросов безопасности.

Почему Брюссель обновляет ЕПС?

Фундамент Европейской политики соседства был заложен в коммюнике Еврокомиссии от 11 марта 2003 года, известном под кратким названием «Большая Европа», где говорилось об основных целях и принципах политики в отношении восточных и южных соседей ЕС.

Брюссель тогда планировал создать вокруг своих границ «зону процветания и дружественного соседства — «кольцо друзей» — с которыми у ЕС будут близкие, мирные и взаимовыгодные отношения».

Документы, учреждающие ЕПС, были проникнуты тогда оптимизмом и настроем на быструю трансформацию региона, ведь большинство стран-соседей высказывало горячее желание интегрироваться с Евросоюзом, отношения с Россией развивались быстрыми темпами, серьезных конфликтов на периферии не наблюдалось, и сам ЕС в это время переживал самое масштабное в его истории расширение.

Первый пересмотр ЕПС произошел в 2011 году как реакция на существенные изменения у границ ЕС — серия государственных переворотов в Северной Африке и на Ближнем Востоке, российско-грузинский конфликт, затянувшиеся трансформации в Украине и Молдове, напряженные отношения с Беларусью. На все эти вызовы нужно было реагировать.

Кроме этого, на тот момент уже были запущены региональные инициативы в рамках ЕПС — Восточное партнерство и Союз для Средиземноморья, предполагавшие отдельную институциональную основу для сотрудничества.

Изменился и сам Евросоюз — Лиссабонский договор предоставил больше возможностей для укрепления внешней политики Союза. Для усиления стимулов к сотрудничеству ЕС ввел более четкий принцип — «больше за большее» (moreformore: больше помощи за более глубокие реформы), а также учредил Европейский фонд в поддержку демократии и пригрозил санкциями тем правительствам, которые нарушают права человека и демократические стандарты. Было также решено больше поддерживать и вовлекать в сотрудничество неправительственные организации в тех странах, правительства которых не активны в построении демократии и адаптации к европейским стандартам.

Новая волна консультаций по реформированию ЕПС со странами-партнерами и всеми заинтересованными акторами была запущена весной 2015 года, а 18 ноября Евросоюз выпустил коммюнике о пересмотре своей политики соседства.

И снова основными стимулами для реформы ЕПС стали внешние угрозы для ЕС: к началу 2015 года стало понятно, что «Арабская весна» встреченная с таким энтузиазмом в предыдущем коммюнике от 2011 года, привела не столько к демократическим преобразованиям, сколько к углублению нестабильности, вооруженным конфликтам и неконтролируемому потоку мигрантов в европейские страны; Россия стала всё более агрессивно противодействовать интеграции постсоветских стран с ЕС и превратилась из стратегического партнера в регионе в источник угрозы (в том числе военной).

В консультационном документе за авторством высокого представителя ЕС по внешней политике и политике безопасности Федерики Могерини, выпущенном в марте 2015-го, как затравка для дебатов о будущем ЕПС, говорится, что сегодня регион соседства менее стабилен, чем 10 лет назад. И это несмотря на изначальную цель стабилизации региона и превращение его в зону процветания. Тем не менее, этот документ впервые после запуска ЕПС открыто говорит о недочетах данной политики и ставит ряд жестких вопросов о ее будущем развитии.

Федерика Могерини

Проблемные поля, зафиксированные в документе ЕС, частично отражают критику ЕПС, которая уже на протяжении многих лет озвучивается исследователями, некоторыми странами-соседями и представителями заинтересованных групп. Обобщая, можно говорить о трех главных фундаментальных проблемах Европейской политики соседства.

Во-первых, попытка применить единые принципы к сотрудничеству со всеми странами-соседями без учета различия их политических режимов и степени желания (или нежелания) интегрироваться с ЕС, что приводит к дисфункции «политики обусловленности».

Во-вторых, отсутствие понимания и четких определений того, что ЕС пытается продвигать в своем соседстве в виде «совместно разделяемых ценностей» и «совместного владения».

В-третьих, в отношениях с третьими странами ЕС практикует вертикальный подход, базирующийся на навязывании стандартов и правил, а также постановке условий, что противоречит самой идее партнерства. Вклад стран-соседей в разработку принципов и правил сотрудничества минимален, и в любых документах ЕПС подчеркивается, что всё «партнерство» должно базироваться исключительно на ценностях ЕС.

Предыдущая адаптация ЕПС от 2011 года не смогла решить этих фундаментальных проблем, хотя Евросоюз снова продекларировал стремления к дифференциации, гибкости в подходах, большей сопричастности стран-партнеров и взаимной ответственности, что бы это ни значило.

Как же предлагает решать обозначенные проблемы обновленная ЕПС?

Что нового в новой ЕПС?

Согласно коммюнике, целью обновленной ЕПС является построение более эффективного партнерства, которое будет создано «путем продвижения Евросоюзом своих интересов, включающих продвижение универсальных ценностей».

В тексте говорится, что собственная стабильность ЕС построена на демократии, правах человека, верховенстве права и экономической открытости, и поэтому новая ЕПС будет понимать стабильность в этих же категориях. Следовательно, неверно утверждать, что в новой политике соседства ЕС отходит от продвижения демократии.

При этом заявляется, что отличительной чертой новой ЕПС будет дифференциация и более выраженное «совместное владение» или сопричастность(mutualownership), поскольку «не все партнеры стремятся к принятию правил и стандартов ЕС», и поэтому нужно принять во внимание «желание каждой страны относительно природы и специфики их партнерства с ЕС».

Как и прежде, Евросоюз уклоняется от четкого определения понятий «дифференциации» и «совместное владение», но из дальнейшего текста всё же можно составить некое представление, что же имеется в виду.

Так, в разделе «Прочное соседство, прочное партнерство» декларируется наличие разных устремлений у партнеров ЕС, поэтому ЕПС должна более полно отражать интересы стран-соседей и быть больше сфокусированной на меньшем количестве приоритетов.

Само по себе такое заявление — уже новаторство со стороны Евросоюза. В документах 2003-2004 годов авторы не допускали мысли, что кто-то может не стремиться к интеграции с ЕС и не станет выполнять «домашних заданий» по проведению реформ. Теперь же, когда Беларусь и Армения вступили в Евразийский экономический союз, а Азербайджан требует для себя отдельного договора о стратегическом партнерстве, новая реальность требует от Евросоюза новых подходов вне рамок традиционной обусловленности и ориентации на продвижение ценностей.

Но на этот вызов в тексте коммюнике предлагается крайне скромный ответ: речь идет о появлении каких-то неназываемых новых форматов отношений в 2016 году и о том, что «ЕС готов обсуждать возможность совместной выработки новых приоритетов партнерства, которые бы более четко сосредоточивали отношения на совместно определенных разделяемых интересах».

Эта цитата крайне важна для понимания Европейской политики соседства и Восточного партнерства в частности. Иными словами, Евросоюз не то что не готов учитывать национальные интересы стран-соседей — он не готов определять совместные интересы; что он готов делать согласно Коммюнике, так это «обсуждать возможность совместной выработки приоритетов партнерства». То есть, судя по этой фразе, до сих пор так часто упоминаемое в европейских документах «партнерство» не предполагало такую возможность.

К дифференциации можно также отнести предложение заключить облегченные и более гибкие торговые соглашения с теми странами, которые не готовы к DCFTA (соглашениям от углубленных зонах свободной торговли). А также расширение и углубление сфер сотрудничества с «чемпионами» евроинтеграции.

Признавая, что политика обусловленности (moreformore) не привела к реформам там, где для этого не было политической воли, Евросоюз предлагает «исследовать более эффективные пути продвижения фундаментальных реформ у партнеров» — а именно, через организации гражданского общества, экономических и социальных акторов.

Как катализатор изменений в партнерских странах предполагается использовать и независимые СМИ. Такой путь, правда, идет несколько вразрез с идеей выработки совместных приоритетов партнерства с правительствами соседских стран и вряд ли будет встречен с энтузиазмом в ряде столиц.

Кроме этого, Евросоюз планирует отказаться от единого набора страновых отчетов о прогрессе в рамках ЕПС и разработать новый способ оценки, исходя из достижения поставленных целей каждой из стран-соседей.

Что касается «совместного владения», то из текста коммюнике невозможно понять, что именно имеется в виду под этим термином. Хотя и говорится, что многие опрошенные заинтересованные группы упоминали такой приоритет и что ЕС должен уделить этому вопросу больше внимание.

В качестве предположения, вероятно, можно говорить о чувстве «совместного владения» как о результате совместной с ЕС выработки приоритетов на основе пересекающихся интересов стран-соседей и Евросоюза. Но тогда это понятие пересекается с понятием «дифференциации» и не проясняет сути дела.

Подавляющее большинство из тех мер, которые в документе подаются как нововведения, включая углубление сотрудничества с соседями соседей (в том числе с Россией и Турцией, которые не являются частью ЕПС в силу иного статуса их отношений с ЕС), содействие экономическим реформам и модернизации, поддержку малых и средних предприятий, вовлечение стран-членов ЕС, стабилизацию соседства, сотрудничество в сфере безопасности и т.д., уже фигурировали в качестве приоритетов в более ранних документах ЕПС (в 2004 и 2011 гг.). Но так как реализованы в полной мере они не были, их пришлось включить и в обновленную версию политики соседства.

В целом, коммюнике представляет собой крайне общий, рамочный документ, описывающий направления и приоритетные зоны политики ЕС. Он не содержит конкретных механизмов и сроков реализации поставленных задач. Как отмечено в заключении, на протяжение 2016 года Евросоюз намерен провести консультации с партнерскими странами о дальнейшем формате отношений, основываясь на этом коммюнике. Поэтому о более конкретном содержании новой Европейской политики соседства мы узнаем только к концу следующего года.

Пока же отношения с ЕС будут развиваться в рамках ранее намеченных приоритетов и исходя из внешне- и внутриполитической конъюнктуры каждой отдельной страны-соседа ЕС.

Место Беларуси в новой политике соседства

Хочу напомнить, что Беларусь не является полноценным участником ЕПС, с ней не заключен план действий партнерства. Такое положение дел стало результатом того, что запуск и становление ЕПС пришлись на период наихудших отношений между Минском и Брюсселем.

И если в коммюнике о ЕПС 2004 года Беларуси был посвящен целый блок, в документе по адаптации 2011 года Беларусь упоминается несколько раз в различных контекстах, то в новой редакции политики соседства наша страна не упоминается ни разу. Так же как Армения и Азербайджан. О них как о неудачных примерах интеграции вообще предпочли умолчать.

Об отношении к этим странам можно судить по отсылке к региональному сотрудничеству в шестом разделе документа, где говорится о том, что Восточное партнерство будет развиваться в свете приоритетов Рижского саммита 2015 г., а именно усиливать институты и надлежащее управление, мобильности и контакты между людьми, рыночные возможности и коммуникации.

Выводы

♦ Вопреки поставленным в коммуникационном документе целям, Евросоюз не смог преодолеть фундаментальных противоречий своей политики соседства, а именно отказаться от директивных подходов и начать строить подлинное партнёрство на основе взаимных интересов со странами-соседями, а не продвижения своих стандартов и норм.

♦ Главным приоритетом ЕПС по-прежнему остается продвижение демократии, хотя акценты несколько сместились на необходимость стабилизации региона соседства, что вызвано ростом конфликтности и ухудшением экономической ситуации по периметру ЕС. Однако базисом такой стабилизации Брюссель считает демократию и права человека.

♦ Евросоюз декларирует готовность больше учитывать интересы соседей и развивать «совместное владение», однако реализация этих намерений остается под вопросам, так как такие заявления фигурируют и в документе по адаптации ЕПС от 2011 г. Кроме того, ЕС готов задействовать гражданское общество, негосударственные СМИ и других акторов для продвижения демократии в странах-соседях, несмотря на мнение соответствующих правительств. Такой подход может привести к еще большему отчуждению в двусторонних отношениях с теми странами, которые не стремятся к тесной интеграции с ЕС.

♦ По сравнению с предыдущими изданиями ЕПС, нынешний документ является более реалистичным, он признает ряд неудач политики соседства и декларирует готовность к более гибким подходам. В случае плодотворных консультаций со странами-соседями и наполнения новой политики соседства конкретным содержанием, отвечающим интересам всех сторон, региональному сотрудничеству может быть придан новый импульс.

♦ Беларусь пока остается аутсайдером Европейской политики соседства. Она участвует в ней опосредованно, через Восточное партнерство. Подключение к проектам и инструментам ЕПС для Беларуси станет возможным после нормализации политических отношений с Евросоюзом.

 

Об авторе Денис Мельянцов. Старший аналитик Белорусского института стратегических исследований (BISS, Вильнюс). Магистр политологии (Институт международных отношений и политических наук при Вильнюсском университете). Исследовательские интересы: внешняя политика Беларуси, белорусско-европейские отношения, международная и европейская безопасность, дипломатия, Евросоюз.